【杨志勇】经济学博士，研究员，中国社会科学院财贸所财政研究室主任，所学术委员会委员，博士生导师，兼任中国社会科学院财政税收研究中心副主任。主要研究专长为财税理论与比较税制。

       内容提要：1979 年以来，我国预算管理制度改革经历了四个阶段：1979~1993 年，我国恢复了预算报告与批准制度，建立了以《国家预算管理条例》为标志的新预算管理制度，着重加强预算平衡管理和预算外资金管理。1994--1999 年，与社会主义市场经济相适应的预算管理制度初步形成，注重预算收入管理，与此同时初步形成了复式预算体系，完成了《预算法》的立法工作，并进一步加强了预算平衡与赤字控制和债务管理。2000--2013年，我国预算管理制度逐步健全。这一阶段以部门预算改革为中心，以支出预算管理为重点，统筹预算内外资金。2013 年至今，预算管理制度正在按照全面规范、公开透明的总体方向进行改革。未来预算管理制度将在中期财政规划、预算体系、预算公开与监督等多方面同时展开，并将为国家治理的现代化提供制度支撑。

关键词：预算管理；政府预算；财税改革

       改革开放以来，预算管理的重点实现了从赤字、收入到支出的转变。随着部门预算改革和全口径预算管理改革的推进，预算外资金成为一个历史名词。我国已形成包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全口径预算体系。按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，预算管理制度正在按照全面规范、公开透明的精神进行改革。为适应经济社会环境的变迁，预算管理制度改革或大或小，从没有停止过。

一、预算管理制度的恢复：1979--1993 年1979 年， 我国预算管理制度开始恢复重建。经济建设与市场化改革的同步进行，使财政支出压力陡增，预算平衡不断受到挑战。与此同时，作为“财政资金”的预算外资金规模的扩大，使得既有制度无法适应管理的需要。这一阶段，计划经济时代的国家预算管理功能定位对预算管理工作影响较大。

（一）预算报告与批准制度的恢复

       早在1951 年，政务院就发布了《预算决算暂行条例》，对预算的基本原则、预算的编制及核定、预算的执行、决算的编造及审定等作了规定。1954 年《宪法》所规定的全国人民代表大会行使的职权就包括审查和批准国家的预算和决算。受多种因素的影响，我国预算管理制度曾长期处于不正常的运行状态。直到改革开放之后的1979 年，我国才正式恢复编制并向全国人民代表大会提交国家预算报告， 由全国人民代表大会审议批准后执行的做法。1979 年6 月21日， 时任财政部部长张劲夫在全国人大五届二次会议上作《关于1978 年国家决算和1979 年国家预算草案的报告》。1980 年8月30 日，时任财政部部长王丙乾在全国人大五届三次会议上作《关于1979 年国家决算、1980 年国家预算草案和1981 年国家概算的报告》。预算报告制度从此恢复。

       为适应预算审查的需要，1983 年3 月，第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大财政经济委员会。这是一个在全国人大及其常委会的领导下审查预算报告和预算草案的机构。为适应审计监督的需要，中华人民共和国审计署于1983 年9 月15 日正式成立。其主要职责包括： 向国务院总理提出年度中央预算执行和其他财政收支情况的审计结果报告；受国务院委托向全国人大常委会提出中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告、审计发现问题的纠正和处理结果报告； 向国务院报告对其他事项的审计和专项审计调查情况及结果；等等。

（二）预算管理制度的更新：《国家预算管理条例》的发布

       《预算决算暂行条例》“暂行”40 年之后，已不能适应现实发展需要。1991 年，为加强国家预算管理，强化国家预算的分配、调控和监督职能，促进经济和社会的稳定发展，国务院发布了《国家预算管理条例》（以下简称《条例》），并于1992 年1 月1 日起施行。《条例》覆盖各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位（包括国家机关、社会团体、全民所有制企业事业单位等），对国家预算管理作了全面规定。按照《条例》，国家预算实行统一领导、分级管理、权责结合的原则；国家预算应当做到收支平衡；国家设立中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算，且区分了中央预算和地方预算。

       《条例》要求：各级人民政府、各部门、各单位应在每一预算年度之前按照规定编制预算草案；国家预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算两部分。关于各级预算收入和支出的编制，《条例》规定： 各级预算收入的编制，应当坚持积极可靠、稳定增长的原则；按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、虚列，不得将上年的一次性收入作为编制预算收入的依据；各级预算支出的编制，应当坚持量入为出、确保重点、统筹兼顾、留有后备的原则；在保证经常性支出合理需要的前提下， 安排建设性支出； 各级政府预算应按本级政府预算支出额的1%--4%设置预备费，用于解决当年预算执行中难以预料的特殊开支； 各级政府预算应当设置一定数额的预算周转金。

       《条例》还对地方预算草案和中央预算草案的审查和批准作了规定。地方各级财政部门根据本级人民政府的指示和上级财政部门的部署， 具体布置本级各部门和下级财政部门编制预算草案，并负责汇总编制本级总预算草案，由本级人民政府审定后， 提请本级人民代表大会审查和批准。财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成国家预算草案，由国务院审定后，提请全国人民代表大会审查和批准。

（三）预算平衡管理：更加注重综合平衡

       这一阶段， 预算管理特别注意预算平衡和赤字控制。从实际数据来看，按照当年的财政赤字口径，1979 年以来， 仅1985 年出现财政结余。当时所采用的财政平衡公式，将公债收入作为财政收入。这样，发行国库券和其他债务融资方式所带来的财政资金都被视为财政收入。显然，根据该口径确定的财政赤字，所有债务收入都不是赤字， 只有财政部向中国人民银行的透支才是赤字。这使得部分财政赤字因此被“隐藏”起来。

       在此阶段， 预算平衡和赤字控制得到高度重视。财政收支平衡，并略有结余，被视为财政收支运行的理想状态。从20 世纪80 年代中后期开始，“振兴财政”口号的提出，就是对现实财政困难的反应，也是对预算平衡目标的追求。消灭赤字目标虽未能达到， 但预算平衡理念的坚持， 在一定程度上保证了财政赤字规模不至于过度膨胀， 对于减少货币的财政性发行也有重要意义。这一理念在《国家预算管理条例》中也得到体现，即经常性预算不列赤字；中央建设性预算的部分资金， 可通过举借国内和国外债务的方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构；地方建设性预算按照收支平衡的原则编制。这一阶段对预算平衡有了新认识。宏观经济管理更注重综合平衡，而不是财政平衡。在财政赤字不可避免的同时，财政、信贷、物资、外汇综合平衡得到重视，即认为，只要实现了综合平衡（内含了资金与物资的平衡、国内与国外的平衡），国民经济就会稳定。应该说，当时财政赤字的出现，也受到现代宏观经济学的影响。

       在现实中，为更好地实现预算平衡目标，积极开拓财源，增加财政收入，并努力控制支出规模，节约支出，是预算执行中的常态。此外，严格的财务管理， 保证了财政支出范围和标准不突破，促进了预算管理工作的开展。

       这一阶段， 债务管理制度逐步形成。我国1979 年先行恢复举债外债，1981 年开始恢复发行内债， 债务管理注重控制国债年度发行额的控制。年度预算经全国人大审议批准后，国债发行规模一般不得突破，也不能减少。按照债务预算，财政部制定年度发行计划。国债发行规模由当年财政赤字和以前年度发行的到期国债本金组成。每年预算报告批准前的第一季度，国债发行额度控制在此期间国债到期还本付息额度内。

（四）预算外资金管理：从总量调节到制度规范

       预算外资金在新中国成立之初就存在，但规模一直不大。在财政体制统收统支之大背景下，预算外资金调动了地方、部门、企事业单位的积极性。1979 年之后，以放权让利为特征的财税改革直接导致预算外资金规模的扩大。在预算外收入中， 国有企业和主管部门收入所占比重最大，也是增加最多的。

       大量预算外资金直接影响计划式宏观调控。预算外资金用于基本建设，影响财政信贷资金综合平衡。1983 年2 月28 日，财政部所颁发的《预算外资金管理试行办法》要求加强预算外资金管理，搞好财政信贷综合平衡，提高经济效益。根据该办法，预算外资金是指根据国家财政制度、财务制度规定，不纳入国家预算，由各地方、各部门、各企事业单位自收自支的财政资金，包括：地方财政部门管理的各项附加收入和集中的各项资金； 地方和事业单位管理的不纳入预算的资金； 国营企业及其主管部门管理的各种专项资金； 地方和中央主管部门所属的不纳入预算的企业收入。财政部要求，对未经国务院、财政部批准，由各地自行设定的预算外资金项目，进行一次性清理整顿，同时加强预算外资金收支计划管理，管好用好预算外资金，特别是控制预算外资金用于基本建设。这一阶段，国家还对预算外资金征收基金，弥补预算内财力的不足。1983 年，国家对预算外资金等开始征收国家能源交通重点建设基金。1983--1993 年， 累计征收1810.89 亿元。

       1989 年起，又对预算外资金征收国家预算调节基金，将部分预算外资金转化为国家预算收入。此外，国家为了形成综合财政计划，全面统筹财政资金，综合平衡社会财力，还开始编制预算外资金收支计划。从1989 开征到1996 年全面停征，累计征收调节基金685.97 亿元。虽然国家加强了管理， 预算外资金规模还是以较快的速度扩大。预算外资金在促进经济和社会发展的同时，也存在一些问题，如化预算内收入为预算外收入； 又如用预算外资金乱上计划外项目， 扩大固定资产投资规模， 影响调控；再如未按规定用途使用资金，挪用生产发展基金发放奖金、实物和搞福利等。1986年，国务院发出《关于加强预算外资金管理的通知》，要求切实加强预算外资金管理， 搞好社会财力综合平衡，更好地发挥其在国民经济建设中的作用。即便这样， 这一阶段的预算外资金规模的扩大仍无法避免。1992 年， 预算外资金达到3854.92 亿元。规模庞大的预算外资金中有相当部分是国有企业和主管部门收入，1992 年，该类预算外资金收入达到2878.59 亿元， 占全部预算外资金收入的74.67%。

       将国有企业和主管部门收入视为预算外资金，与企业改革将企业视为自主经营、自负盈亏的主体存在矛盾。1993 年，随着《企业财务通则》和《企业会计准则》的推行，再将国有企业和主管部门收入视为预算外资金是不合适的。《企业财务通则》和《企业会计准则》通过之后，国有企业税后留用资金不再作为预算外资金管理。事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理， 收入可不上缴财政专户， 但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。履行或代行政府职能成为判断资金是否属于预算外资金的一个重要标准。事实上， 从1993 年开始，预算外资金已不包括国有企业和主管部门收入。合理界定预算外资金的范围，实现了预算外资金管理从总量调节到制度规范的转变。

       国家预算管理的加强手段是多样的。在这一阶段， 财务大检查是一种常用的预算监督方式。财务大检查既保证了财政收入，加强了财经纪律，也确保了国民经济调整的顺利进行。这一阶段， 虽然国家预算强调了基本财政计划的定位， 但它从根本上是从属于国家计划的。本应在预算年度之前就通过的国家预算到了年中才通过，也就不奇怪了。只要有国家计划在，有具体的各种财务管理和会计制度在，有计划地筹集和分配使用财政资金的活动就能大致正常进行。也正因为如此，国家预算在市场经济条件下所应有的某些功能在这一阶段是缺失的。

二、与市场经济相适应的预算管理制度的初步形成：1994--1999 年

       随着社会主义市场经济体制改革目标的提出， 建立与市场经济相适应的预算管理制度成为主旋律。《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法》）1994 年通过， 并于1995 年起施行。1995 年《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》）通过。预算管理从此进入有法可依的新阶段。1994 年我国还进行了一次根本性的财税体制改革。1998 年，财政改革的目标明确为构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架。作为公共财政框架核心内容的预算管理制度也初步形成。为适应预算管理的新需要，1998 年， 全国人大预算工作委员会成立。这是一个协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算方案、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作的专门机构。

（一）应对国家财力困境，注重预算收入管理

       1994 年财税体制改革在很大程度上与国家财力困境有关。财税体制改革的直接目标是提高“两个比重”（即财政收入占GDP 比重和中央财政收入占全国财政总收入比重）。因此，这一阶段，预算管理就特别注意收入管理。改革开放以来的扩权让利改革直接减少了财政的企业收入。“利改税”之后，各地滥用税收减免政策， 导致税收收入与经济增长不同步。

       1994 年财税改革，建立了以增值税、消费税和营业税为主的间接税体系， 与市场经济相适应的税制基本形成， 初步形成了规范中央和地方财政关系的分税制财政管理体制框架。税收减免权集中在中央，且建立了国家税务局。在税制改革和税收征管的合力作用下， 税收收入稳定增长机制形成。这一阶段，预算管理明显偏向加强收入管理。

       除税收收入管理外，1998 年开始推动的“费改税”（后称“税费改革”）同样是收入管理的重要内容。一段时间以来， 由于预算内资金不足，乱收费、乱罚款、乱摊派（“三乱”）盛行，财政活动严重干扰市场秩序的正常运行。清理“三乱”，启动农村税费改革试点，建立规范的政府收入分配秩序，成为预算管理工作的重要内容。

（二）适应不同资金管理需要，初步形成复式预算体系

        为适应社会主义市场经济体制下不同资金管理需要，我国初步形成了复式预算体系。1992年，我国已开始探索复式预算的编制方式，将国家预算分为经常性预算与建设性预算。但从1993 年开始，复式预算的含义有所变化。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资本经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算。1994 年通过的《预算法》要求各级政府预算按照复式预算编制。1995 年的《预算法实施条例》进一步将复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。1998年，国务院印发的财政部“三定”方案要求改进预算制度，强化预算约束，逐步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算制度。当然， 复式预算体系目标的提出距离实现还有一定的差距，仍然需要积极探索。

（三）规范财政行为，完成预算立法

       《预算法》是规范财政行为的重要法律。1994 年3 月22 日， 全国人大八届二次会议通过《预算法》，决定从1995 年1 月1 日起施行。预算立法已由行政法规上升到法律层面， 加强了人大对政府预算行为的监督和制约。与此同时，《国家预算管理条例》废除。1995 年11 月2日，国务院第三十七次常务会议通过《预算法实施条例》，并于11 月22 日颁布实施。这与市场经济条件下立法机构加强预算监督的要求是一致的。

       《预算法》要求各级政府预算按照复式预算编制。根据《预算法》及《预算法实施条例》，全民所有制企业（即国有企业）的预算包括在国家预算之内。《预算法》所涉及的企业界定为本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业，较好地适应市场经济发展的需要。

       《预算法》对全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会、国务院和地方各级政府、国务院财政部门和地方各级财政部门的预算管理职权作了明确规定； 对人大及其常委会的包括预算的审查、批准、调整、监督等在内的预算管理职权作了分工。

       《预算法》规定了预算调整的条件。只有增支或减收，破坏原批准的预算平衡或债务增加，才要进行调整。关于预算外资金管理，《预算法》仍只作原则性规定，即各级人民政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理， 但授权国务院另行规定预算外资金管理办法， 且赋予各级人民代表大会监督预算外资金使用的权力。《预算法》将预算区分为中央政府预算和地方政府预算。中央政府提交全国人大审查的不再是单一的国家预算。《预算法》还规定，各级人大可以撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议，但是全国人大批准的只是中央政府的预算及其执行情况；地方各级政府的预算草案、预算执行情况的报告，由同级人大审查批准。国家实行中央和地方分税制。这一点在1994 年的财政体制改革中就已得到明确。《预算法》首次将分税制财政管理体制写入法律。

（四）注意预算平衡，加强赤字和债务规模控制

        为适应社会主义市场经济体制改革的需要，我国政府收支核算制度作了一些调整。财政收支不再包括公债收支。财政平衡公式演变为：财政赤字或盈余=经常收入-（经常支出+投资支出）。从1994年起，财政赤字不再向中国人民银行银行透支，而只能依靠债务融资。从此，货币的财政性发行成为历史。

       这一阶段预算平衡仍是预算管理的目标，实行从紧的财政政策，并预定在“九五”时期消除财政赤字。但是，亚洲金融危机的爆发，让我国财政政策迅速转向， 即从追求预算平衡转向更加注重宏观经济稳定目标实现。1998 年，我国开始实行积极的财政政策， 也就是实质上属于赤字财政政策的扩张性财政政策。积极财政政策起到了迅速稳定经济、应对金融危机的作用。1998 年，国务院决定增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级政府， 用于地方的经济和社会发展建设项目。省级人民政府要平衡全省综合财力，根据建设项目特点，决定和落实还款资金的来源，在本省范围内统借、统筹、统还。省级财政部门作为人民政府的债权、债务人的代表，负责对财政部的还本付息工作。转贷资金要直接落实到具体建设项目。

（五）加强预算外资金管理，促进财政秩序的规范化

        为进一步加强预算外资金管理，1996 年，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》颁布。其主要内容包括：禁止将预算资金转移到预算外；将部分预算外资金纳入财政预算管理；加强收费、基金管理；严格控制预算外资金规模；预算外资金要上缴财政专户， 实收收支两条线管理；加强预算外资金收支计划管理；严格预算外资金支出管理， 严禁违反规定乱支挪用；等等。其中，将部分预算外资金纳入财政预算管理的规定最为引人注目。据此，各地区、各部门要将财政部已经规定的83项行政性收费项目纳入财政预算。从1996 年起，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装基金和民航机场管理建设费13 项数额较大的政府性基金（收费）纳入财政预算管理。1996 年，财政部印发《政府性基金预算管理办法》， 规范政府性基金管理。

       地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996 年起，统一纳入地方财政预算，作为地方财政的固定收入， 不再作为预算外资金管理。该决定提出今后要积极创造条件，将应当纳入财政预算管理的预算外资金逐步纳入财政预算管理。这说明最终取消“预算外资金”已成为改革努力的方向。

       与《国务院关于加强预算外资金管理的决定》配套，财政部1996 年颁布了《预算外资金管理实施办法》， 重新界定了预算外资金的范围。预算外资金，是指国家机关（即国家权力机关、国家行政机关、审判机关和检察机关）、事业单位和社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。因此，资金是否属于预算外资金， 要看是否与为履行或代行政府职能有关。在这一阶段，预算管理以收入管理为主。这与1994 年财税改革之初财政困难有着密切关系。而当财政收入稳定增长之后，特别是收入结构从以企业收入为主转向以税收收入为主， 提供税收收入的非国有经济所占比例越来越大的情形出现之后， 对大部分预算支出简单地切块的粗放式归口管理做法就不能适应社会发展的需要。

       这一阶段， 一些支出管理改革已经启动。1999 年6 月，审计署代表国务院在九届全国人大常委会第十次会议上所作的《关于1998 年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》以及全国人大常委会在审议1998 年中央财政决算和中央财政审计报告中， 指出中央预算管理存在的问题，要求严格执行《预算法》，及时批复预算； 细化报送全国人大审查批准预算草案内容，增加透明度；报送内容增加对中央各部门支出、中央补助各地方的支出和重点项目的支出等。1999 年12 月，九届全国人大常委会第十二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，要求细化预算编制，加强对中央预算的审查和监督。全国人大常委会预算工作委员会进一步要求，财政部在向全国人大提交2010 年中央预算草案时，要提供中央各部门预算收支等材料，报送部门预算。1999 年，财政部对此作出积极回应：考虑到各方条件约束， 编制规范化的部门预算还比较困难， 只能在现有预算收支分类的基础上尽可能细化；试编部门预算。财政部报送全国人民代表大会的2000 年预算草案，除包括原有按功能分类的预算外， 还将部分支出以附表的形式细化到部门和有关项目。

三、预算管理制度逐步健全的阶段：2000--2013 年

       这一阶段，以部门预算改革为中心，我国进行了包括政府收支分类改革、财政支出绩效评价等一系列改革， 促进了预算管理制度的逐步健全。

（一）推行部门预算改革，促进预算制度的现代化

        部门预算改革在我国预算改革史上具有重要意义。传统预算是功能预算，预算编制是分类进行的。[6]部门预算改革要求按部门编制预算，一个部门一本预算。部门预算改革要求部门的所有收支（包括预算外资金收支、政府性基金、经营收支和其他收支） 都按统一规定的编报程序、编报格式、编报内容和编报时间编制成一本预算。部门预算能够全面反映该部门或单位各项资金的来源、使用方向和具体使用内容。2000年，教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部4 个部门作为部门预算试点单位， 不仅向立法机关提供传统的功能预算，而且提供部门预算。

        部门预算改革包含预算编制方法、细化、程序等一系列改革内容。部门预算改革突出零基预算理念， 各部门支出区分为基本支出和项目支出。前者包括人员经费和公用经费，实行定员定额管理。后者采用项目库管理方式，区分项目的轻重缓急，实行滚动管理。所有经费开支都落实到具体预算单位。预算编程序实行“二上二下”编制规程，且预算从最基层单位编起。此外，预算周期大大延长，编制时间比过去的4 个月更加充分，2000 年编制时间延长到6 个月。

        2006 年，为规范部门预算编制内容，完善部门预算编制方法，明确部门预算编制规程，推进地方部门预算改革，财政部提出了改革意见。部门预算改革在预算执行上也迈出了重要步伐。国库集中收付制度也确立起来。2001 年，中央财政启动国库集中收付制度改革， 建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。2006 年4 月，国库集中支付改革已扩大到全部中央部门。

        2005 年底，各省、自治区、直辖市和计划单列市也全部实施了改革。截至2012 年底，中央166个部门及所属1.5 万多个基层预算单位， 全国36 个省（自治区、直辖市、计划单列市）、51 万多个地方预算单位实行了国库集中支付制度改革。绝大多数中央部门及所属1 万多个中央基层预算单位，全国38 万多个地方预算单位实行了公务卡制度改革。

        在部门预算改革中，预算编制、执行、调整的时间安排，具体职责，职责权限等都得到了明确，部门和财政部、人民代表大会、审计及财政部内部各部门司、主体司和预算司在部门预算测算和审核中的职责和工作程序也得到了明确。为深化部门预算改革提供制度保障，2006年， 财政部出台行政事业单位国有资产管理办法，印发了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，自2006年7 月1 日起施行。这两个办法明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理， 构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。

        国库集中收付是为了进一步提高财政资金效率。过高的国库存款余额是资金沉淀和浪费，亟待改变。为此，需要加快国库现金管理工作。

        国库现金管理是指财政部门代表政府在确保国库支付需要和国库现金安全的前提下， 有效管理国库现金以降低筹资成本和获取投资收益的一系列财政管理活动。经国务院批准， 我国从2006 年开始正式开展中央国库现金管理工作。从总体上看， 部门预算改革要求按部门编制预算，为预算监督提供必要的制度保障。部门预算改革及配套的制度改革， 推动了预算制度的现代化进程。

（二）适应财政管理需要，推行政府收支分类改革

        财政部早在1999 年就开始启动政府收支分类改革。政府收支分类改革相当复杂。改革先在科技部、水利部、交通部、中纪委、国家中医药管理局、环保总局6 个中央部门以及河北、天津、湖北、湖南、海南5 个省市，按照《政府收支分类改革方案》模拟试点。2005 年12 月，国务院通过《政府收支分类改革方案》，并决定在编制2007 年预算时正式实施。

        政府收支分类改革是为了适应财政管理需要，更加完整、准确地反映政府收支活动，进一步规范预算管理、强化预算监督所进行的。改革旨在更好地对政府收入和支出进行分类， 提高预算的透明度， 逐步形成一套既适合我国国情又符合国际通行做法的、较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革、提高预算透明度、强化预算监督创造有利条件。改革的主要内容包括：第一，建立新的政府收入分类。收入分类反映政府收入的来源和性质。第二，建立支出的功能分类。支出功能分类反映政府各项职能活动。第三，建立支出的经济分类。支出经济分类反映各项支出的经济性质和具体用途。新的政府收支分类体系可较好地克服原政府预算收支分类“体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映不明细”等弊端。改革之后，收入分类的变化包括：范围扩大，对收入体系进行调整和完善，层次更清晰。支出分类是改革的核心内容， 主要按照政府职能活动来设置财政支出分类科目。财政支出分类能清晰地反映政府履行的主要职能。支出经济分类主要反映每一项支出的具体经济性质。

        政府收支分类涉及预算编制、预算执行和预算单位会计核算的全过程， 是一项非常基础的预算管理工作。财政部每年都会根据预算管理的需要，对政府收支分类科目进行完善，并在当年7 月制定印发下一年度《政府收支分类科目》， 供各级财政部门提前编制下年度预算使用。2007 年，《财政部关于项目支出预算按照经济分类编制试点的通知》印发，选择农业部、水利部、国家统计局等14个中央部门开展按经济分类编制项目支出预算的试点工作。

（三）进一步完善复式预算体系，规范公共资金管理

        这一阶段， 包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的政府预算体系形成， 复式预算体系进一步完善。不同性质的公共资金有了更适合的子预算加以管理。

1.政府性基金预算的编制

        政府性基金预算的编制与预算外资金管理的改革有着密切的关系。2001 年，国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》；2004 年《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》明确提出政府非税收入的概念。

        1982 年开征的能源交通重点建设基金，1989 年开征的预算调节基金，1992 开征的三峡工程建设基金，都属于政府性基金。关于政府性基金预算管理，早在1996 年，财政部会同有关部门全面清理整顿基金， 逐步改革原先的预算外资金管理制度， 将预算外管理的基金纳入财政预算管理。2002年，财政部将公布保留的33项基金全部纳入预算管理。2006 年12 月26日，国务院发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，首次明确土地出让收支的管理问题，规定从2007 年1 月1 日起，国有土地出让收入全部缴入地方国库， 支出一律通过地方基金预算，实行彻底的“收支两条线”管理。2008 年，彩票收益金等纳入基金预算管理。

        2010 年6 月1 日，财政部发出《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，其中规定，从2011 年1 月1 日起，交通运输部集中的航道维护收入纳入政府性基金预算管理。2010 年9月10 日， 为加强政府性基金管理，财政部发出《关于印发〈政府性基金管理暂行办法〉的通知》。《政府性基金管理暂行办法》要求政府性基金收支纳入政府性基金预算管理，并对预算管理作了全面的规定。

2.国有资本经营预算的编制

        2003 年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立国有资本经营预算制度”，第一次明确了“国有资本经营预算”的提法。从此，“国有资产经营预算”和“国有资本金预算”不再采用。2005 年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：坚持和完善基本经济制度，加快建立国有资本经营预算制度， 建立健全金融资产、非经营性资产、自然资源资产等监督体制。2007 年，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》规定：中央本级国有资本经营预算从2008 年起试行，地方试行国有资本经营预算的时间、范围和步骤由各省（区、市）及计划单列市人民政府决定。为配合国有资本经营预算的试行，2007 年财政部和国资委联合印发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，明确中央级次政府国有资本收益收取管理的相关政策。

        作为试点，2007 年对国资委所监管企业2006年实现的国有资本收益进行收取，其中，企业税后利润按标准减半收取。2008 年起，中国烟草总公司、中国邮政集团公司以及教育部、文化部、农业部、体育总局、卫生部、广电总局、工业和信息化部、民航局、国资委等中央部门所属企业和文资办履行出资人职责的中央文化企业逐步纳入征收范围。

        2008 年10 月， 第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）要求“国家建立健全国有资本经营预算制度， 对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理”。按照《企业国有资产法》，国家从国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入和其他国有资本收入，以及取得上述收入的支出，应当编制国有资本经营预算。国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。

        2010 年，中央国有资本经营预算首次提交全国人大审议。十一届全国人大三次会议通过了《关于2009 年中央和地方预算执行情况与2010 年中央和地方预算草案的审查结果报告》， 提出“2011年地方试编国有资本经营预算”。2010 年5 月17 日，财政部《关于推动地方开展试编国有资本经营预算工作的意见》，从此， 地方试编国有资本经营预算工作也有了统一的规范。

        按照全国人大及国务院的要求， 财政部积极推动地方开展国有资本经营预算工作。2012年， 首次汇总编制地方国有资本经营预算并上报全国人大，除福建、厦门外，全国其他省（区、市、计划单列市）及山东、湖北等16 个省区市的124 个地市开展了国有资本经营预算工作。

3.社会保险基金预算的编制

        2010 年，国务院决定试行社会保险基金预算。社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。社会保险基金预算按统筹地区编制执行，统筹地区根据预算管理方式，明确本地区各级人民政府及相关部门责任。社会保险各项基金预算严格按照有关法律法规规范收支内容、标准和范围，专款专用。在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。社会保险基金不能用于平衡公共财政预算， 公共财政预算可补助社会保险基金。社会保险基金预算坚持收支平衡，适当留有结余。社会保险基金预算按险种分别编制， 包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。根据国家法律法规建立的其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社会保险基金预算管理。2013 年，财政部首次向全国人大报送社会保险基金预算。社会保险基金预算管理进入了新阶段。

（四）适应国内外环境变化需要，推行预决算公开

        预决算公开是财政透明度的重要内容。我国的预决算信息公开既有适应国际交流需要的原因，也有公共服务型政府建设的内部因素。2002 年4 月15 日， 我国正式加入国际货币基金组织的数据公布通用系统（即GDDS），制定了《中国GDDS 工作规则》。国际货币基金组织为提高各国宏观统计数据的透明度， 防范经济、金融危机， 制定了“数据公布通用系统（General Data Dissemination System， 简称GDDS）”。加入GDDS 之后，我国承诺逐步实现按GDDS 要求披露财政信息。

        2007 年1 月17 日， 国务院常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》。该条例于2008 年5 月1 日起施行。按条例要求，县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容， 并重点公开包括财政预算、决算报告在内的政府信息；乡（镇）人民政府应当在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开包括财政收支、各类专项资金的管理和使用在内的政府信息。《政府信息公开条例》为预决算的公开提高提供了制度保证。

        此后，预决算信息公开步伐加快。2008 年，部门预算内部公开工作开始。根据规定，部门预算内部公开的形式原则上有三种， 公开时间从2008 年6 月1 日开始不少于两个月。当年财政部部门预算内部公开的时间达到4 个月。2010年，财政部提出《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》。2013 年8 月6 日，财政部公布的《财政部关于推进省以下预决算公开工作的通知》，对省以下预决算分步公开作了部署。

        预决算公开工作进展较快。各级政府积极回应社会对预决算公开的要求，将财政拨款“三公”经费（因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费）公开作为预算公开的一个突破口。与此同时，涉及面更广的部门预决算公开成为一项常规工作。②2010 年，中央部门预算首次公开。2013 年，中央财政和中央部门预决算公开内容进一步细化， 中央部门预决算分别集中公开。中央本级“三公”经费预算由7 月随同中央部门决算公开， 提前到4 月随同中央部门预算公开，公开的内容更加详实。推进省以下预决算公开，全国31 个省份公开了省级财政总预算和省级预算单位部门预算， 大部分省份公开了省级“三公”经费预决算。

（五）预算管理的新要求：从合规管理走向绩效管理

        预算管理不仅包括合规管理， 还包括绩效管理。绩效管理突破传统的合规管理，将绩效目标作为管理的重要内容。预算执行中难免出现财政拨款结余。相应地，结余资金管理制度需要确立。合理的制度应该注意调动资金节约使用的积极性。2005 年，财政部对中央部门财政拨款结余资金作了规定。按照规定，行政单位（含实行公务员管理的事业单位）基本支出结余资金，可结转下年继续使用， 主要用于零星增人增编等人员经费支出和日常公用经费支出， 不得用于提高人员经费开支标准。事业单位基本支出结余可按照财政部有关规定结转下年继续使用。部门基本支出结余资金情况应随部门决算一并报送财政部备案。中央部门在编制下年度支出预算时，应当首先用净结余资金安排本部门项目支出， 并优先安排新增项目支出。在年度预算执行中，需要追加项目支出的， 应当首先用本部门净结余资金安排。

        2005 年，为贯彻落实党的十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”的精神，规范和加强中央部门预算绩效考评工作， 提高预算资金的使用效率，体现政府公共服务目标，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，并首先在财政部确定试点的中央部门实施。绩效考评对象由试点中央部门商财政部确定，以社会效益明显、部门自主决策程度大的项目为主，先易后难，稳步推进。

        2009 年，财政部在预算司下成立专门负责预算绩效管理工作的机构——预算绩效管理处。2011年4 月，为推进预算绩效管理工作，规范财政支出绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，财政部重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。2011 年3月，国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议， 指导和推动政府绩效管理工作。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分， 是一种以支出结果为导向的预算管理模式。[8]推进预算绩效管理，是要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。2011 年7 月，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》发布，对绩效管理的主要内容，即绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理和绩效评价结果反馈和应用管理作了规定， 并对绩效管理工作作了部署。

（六）债务管理：国债余额管理制度的确立与地方债管理的探索

1.国债余额管理制度的确立

        1981 年恢复国债发行之后，我国一直实行国债年度发行额度控制。这种控制方式不能全面反映国债规模及其变化情况， 不利于国债结构优化，不利于控制融资成本，不利于国债市场的发展。2005 年12 月16 日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过《全国人大常委会预算工作委员会关于实行国债余额管理的意见》，决定从2006 年实行国债余额管理制度。①全国人大及其常委会为当年年末国债余额规定一个限额指标， 当年中央政府可以在该限额内自行决定国债品种结构、期限结构和发债节奏。财政部每年向全国人大提交的预算报告罗列当年年度预算赤字和年末国债余额限额，全国人大予以审批。执行中，如出现特殊情况需增加年度预算赤字或发行特别国债， 由国务院提请全国人大常委会审议批准， 相应增加年末国债余额限额。当年年末国债余额不得超过限额。国债借新还旧部分由国务院授权财政部自行运作。财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行兑付情况。每年一季度在中央预算批准之前， 由财政部在该季度到期国债还本数额以内， 合理安排国债发行额。现阶段，我国国债管理制度主要包括国债余额管理制度、国债计划管理制度和国债计划执行制度。

2.地方债管理的探索

        地方债管理制度也在不断地创新。《预算法》不允许地方预算出现赤字。地方政府收支缺口，不得不通过各种各样的债务来解决。1998年，为实施积极的财政政策，财政部采取国债转贷给地方政府的方式， 部分满足了地方债务融资的需求。从2009 年开始，财政部开始代发地方债：2009~2011年， 每年发行地方债2000 亿元，2012 年发行2500 亿元；2013 年发行3500亿元。自行发债试点从2011 年开始进行。当年10 月，国务院批准上海、浙江、广东、深圳4 地在中央确定的地方政府债券年度发行总规模内试点自行发债， 地方政府债券期限包括3 年和5 年两种， 分别占国务院批准的发债规模的50%。2012 年，自行发债试点仍局限于4 省市，债券期限作了调整， 有3 年、5 年和7 年三种，其中7 年系新增。自行发债的规模较小。2011 年、2012 年地方自行发债规模分别为229 亿元和289 亿元。2013 年地方政府自行发债试点增加了江苏省和山东省， 这样， 试点扩大到6 省（市），债券期限仍为3 年、5 年和7 年三种。地方可以根据需要选择发行不超过这三种期限的债券， 但每种发行额不得超过本地区发债限额的50％。

        试点地区发行政府债券实行年度发行额管理， 全年发债总额不得超过所批准的当年发债规模限额。当年发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点省（市）自行发债收支实行预算管理，具体事项参照《财政部关于印发〈2009 年地方政府债券预算管理办法〉的通知》有关规定办理。据此，地方政府债券收支实行预算管理。地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的， 由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。地方政府债券收入安排的支出纳入地方各级财政预算管理。用地方政府债券发行收入安排支出的部门和单位，要将支出纳入部门预算和单位预算， 严格按照预算制度管理。

        地方债管理采取堵后门、开前门的办法。2009 年后地方融资平台发展迅速。如不加以规范，则可能酿就财政金融危机。这就要求加强地方政府融资平台管理， 做好地方政府债券发行工作。同时，做好地方政府性债务统计报告制度的完善工作， 动态监控地方政府性债务。2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求加强平台公司管理。财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合发出《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，要求抓紧清理核实截至2010 年6 月30 日的融资平台公司债务，并分三类管理，即因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务； 因承担非公益性项目建设运营举借的债务。2012 年，财政部、国家发展改革委、人民银行和银监会联合印发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，严禁地方政府直接或间接吸收公众资金违规集资， 切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为， 加强对融资平台公司注资行为管理， 坚决制止地方政府违规担保承诺行为。此外，地方政府性债务统计报告制度得到进一步完善。财政部依托地方政府性债务管理系统， 建立了地方政府性债务月报、季报和年报制度，全面动态监控地方政府性债务。

（七）预算监督：审计监督与人大审查监督

1.审计监督

        2003 年，审计署公布中央部门预算执行审计情况中存在问题，引起社会的强烈关注，被称为“审计风暴”。后来，审计署对中央各部门预算执行和其他财政收支审计结果成为常态， 大大增强了对预算执行的监督。审计署的专项审计在国家治理中发挥了重要作用。

2.人大的审查监督

        人大在预算审查监督中发挥了不可替代的作用。每年预算只有经过人大批准后才能执行。除了常规性的人大审查监督之外， 人大还针对某些突出的预算管理问题，提出规范意见。超收收入的规范管理就是一例。超收收入是年度预算没有安排具体支出项目的收入。除增加国家特定需要的支出之外，超收收入还应进一步规范管理。在全国层面，2007年，中央预算稳定调节基金建立。该基金是指中央财政通过超收收入和支出预算结余安排的具有储备性质的基金，视预算平衡情况，在安排下年度预算时调入并安排使用， 或用于弥补短收年份预算执行的收支缺口， 基金的安排使用接受全国人大及其常委会的监督。中央预算稳定调节基金单设科目， 安排或补充基金时在支出方反映，调入使用基金时在收入方反映。

        为落实全国人大关于改进收入预算编制方法，进一步规范超收收入分配和使用的要求，从2008年起， 中央财政年度执行中如有超收，除按法律、法规和财政体制规定增加有关支出，以及用于削减财政赤字、解决历史债务、特殊的一次性支出等必要支出外，原则上不再追加支出，均列入中央预算稳定调节基金， 转到下年度经过预算安排使用。这样做有利于保障重点支出需要，规范预算管理，增强预算约束力；有利于提高预算透明度， 提高依法行政和依法理财水平； 有利于全国人大及其常委会和广大人民群众对超收收入安排使用的监督。

        以部门预算改革为中心的预算管理制度改革，实际上是多种力量共同作用的结果。在这一阶段，预算改革以支出管理为重点，进行了多种与公共财政相适应的预算管理制度的探索，并形成了与市场经济和社会发展基本适应的预算管理制度。在这一阶段，推动预算改革的不只是财政部门， 审计部门在推动预算支出的规范化中的监督作用也至关重要。人大在推动预算法的修改中发挥了重要作用。在《预算法》修改中，社会各种声音得到了充分的表达， 预算改革的成就和经验在预算法修正案草案中也得到了体现。每年人大对预决算的审查批准，已构成预算管理的重要内容。推动预算改革的还有地方力量。参与式预算就是典型一例。

四、适应国家治理现代化要求的预算管理制度改革：2013 年至今的改革及未来方向

        党的十八届三中全会将财政视为国家治理的基础和重要支柱，这一新定位的确立，要求建立现代财政制度。“改进预算管理”就是建立现代财政制度的重要内容之一。从此，预算管理制度改革进入适应国家治理现代化要求的新阶段。

（一）预算管理制度改革的总方向：“全面规范、公开透明”

        2013 年5 月24 日,国务院批转了国家发改委《关于2013 年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求实施全面规范、公开透明的预算制度。这样，预算管理制度改革的总方向就定位在“全面规范、公开透明”之上。规范的预算管理制度要突出预算在国家治理中的地位。《决定》要求：“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”这样，收入任务不再是预算管理的重点。预算收入安排更多体现收入预测。科学准确的预算收入预测仍然很重要， 但预算收入只是收入预测的反映。这在很大程度上解决了依法治税难题，消除了征收“过头税”，将税收留在企业等的制度弊端。支出安排是预算的重点。支出应当充分体现政策目标，应该与国家治理目标紧密相联。

        《决定》要求“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项， 一般不采取挂钩方式”。这有助于更好地发挥预算资金的统筹功能，避免了财政支出的被动肢解。2012 年，挂钩财政支出占财政支出的比例高达48%， 这损害了预算功能。《决定》要求：“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度， 建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”跨年度平衡机制突破年度预算平衡的约束， 可以在一定程度上突破年末突击花钱的弊病，减少支出的短期效应，而更多地突出国家治理的中长期目标， 将中长期目标与年度目标更好地联系起来。权责发生制的政府综合财务报告制度的建立能够进一步提高财政透明度，改善财政决策的信息支持系统。债务管理风险直接影响财政的可持续性。如财政不可持续，所谓的国家治理目标就无法实现。按此要求，2014 年6 月30 日，中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》。2014年8 月31 日， 十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改预算法的决定。同年10月2 日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布，要求加快建立规范的地方政府举债融资机制， 对地方政府债务实行规模控制和预算管理，控制和化解地方政府性债务风险。10月8 日，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》发布，要求完善政府预算体系，积极推进预算公开；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理； 加强预算执行管理， 提高财政支出绩效； 规范地方政府债务管理， 防范化解财政风险；规范理财行为，严肃财经纪律。预算改革在按照建立“全面规范、公开透明的”预算管理制度的要求加快进行。

（二）确立跨年度平衡机制，编制中期财政规划

        跨年度平衡机制的确立要求实行中期预算管理。我国已开始进行中期财政规划的探索工作。处理好国家政策目标、中期财政规划与年度预算之间的关系， 是中期财政规划成功的基本要求。关于中期财政规划，参照世界银行对中期支出框架的分类，也可以分为三个层次：第一层次是仅具有财政预测功能的最低层次的中期财政框架；第二层次是中期预算框架；第三层次是最高层次的中期绩效框架。中期财政规划应充分体现国家政策目标，服务于国家政策目标。不论是哪个层次的中期财政规划， 都对年度预算具有指导意义。第二层次和第三层次的中期财政规划还具有约束功能。最低限度的中期财政规划，应能指导年度预算的编制与执行。随着中期财政规划和年度预算的逐步完善， 中期财政规划应逐步成为具有约束性作用的中期预算框架。最终，中期财政规划应能为政府绩效评价提供必要的支持。

（三）按照公共资金性质，进一步改革预算体系

        新《预算法》认可现有预算体系，这是值得肯定的。但是，预算体系改革仍未到位。政府性基金专款专用，但就所涉资金的公共性而言，政府性基金预算与一般公共预算并无差别。政府性基金预算“以收定支”的规定不见得就是合理的。支出需求本来就很难等于收入规模。未来应探讨如何将政府性基金预算并入一般公共预算，以更好地发挥公共资金的合力。国有资本经营预算收入方已明确为国有资本经营收益，但收益的多少列入其中，并无直接规定。这个任务，或由预算法实施条例来完成，或属于其他配套制度的任务。但是，无论如何，国有资本经营预算的执行仍有太多不确定性。从预算的完整性来看，不仅仅是分红，至少所有收益都应在预算收入方体现， 但这在技术上仍有一定难度。不能用来分配的资金应该在预算上如何处理， 国有资本经营预算支出结构的选择，既有预算编制技术难度，也不可避免地会遭遇既得利益者的挑战。

        社会保险基金预算与早些年拟定的社会保障预算仍有差距。为保证一般公共预算的完整性，不宜将其中涉及社保的资金划入，并建立社会保障预算。但是，未来社会保险基金预算离不开一般公共预算的支持。建立社会保险基金与一般公共预算的有机联系，宜尽早谋划。

（四）进一步推动预算公开与监督，促进国家治理现代化

        适应国家治理现代化的需要， 预算公开与监督是预算管理不可绕开的工作。新《预算法》特别注意加强人大监督。将权力装在制度的笼子里，涉及公共资金的权力更应该如此。只要做到全面规范、公开透明，只要改革沿着这个方向前进，现代预算制度终将确立，人民的公共资金将得到更有效的运用。但是， 如何加强人大监督，特别是加强人大的有效监督，还需要进一步完善人民代表大会制度。新《预算法》要求编制政府综合财务报告，并向人大常委会备案。这是不够的。政府综合财务的编制涉及权责发生制， 涉及政府资产计量难题，可能还需要假以时日。最终编制的政府综合财务报告仍应向社会公开。新《预算法》规定了相关个人的责任。这些责任该如何落实，也需要实施条例和其他配套制度的跟进。

        大数据时代的到来， 决定了预算公开应更多地借助互联网的方式， 在方便社会各界监督的同时， 也利于社会各界对国家治理贡献更多的才智，从而促进国家治理的现代化。

（五）进一步探索参与式预算，发挥人民在预算改革中的积极作用

        我国多地进行参与式预算改革的探索。从发展的方向来看，未来应注意如下方面：第一，参与式预算实施的重点在基层政府。基层政府可立足当地情况， 积极推行参与式预算，让更多的人参与到预算工作中来。参与式预算可推进基层政府预算制度的完善、让政府预算与基层人民群众的公共服务需求更好地联系起来，提高基层政府的公信力。参与式预算为直接民主与间接民主的结合提供了一种可能，可以更灵活更有针对性地反映人民群众对公共服务的需求。未来我国应继续发挥人大代表在基层政府预算过程中的作用， 同时鼓励人民群众积极参与。

        第二， 参与式预算的着力点可更多地放在项目经费预算上， 放在与人民群众关系密切的民生投资项目上。为规范相关工作，在参与式预算实施中， 可要求财政投资评审机构对项目进行评估，提出有价值的参考意见，帮助人民群众参与决策，以提高参与式预算的效率。

        第三，参与式预算需有制度保障。可在《预算法》及其他相关法律法规中明确参与式预算在基层政府预算工作中的地位， 同时制定更具有可操作性的制度，规范参与者的选择机制，规范参与过程和形式（对话、协商、听证等），规范参与者意见的综合。

        改革开放以来， 预算管理从一个国家体系内部的制度规范问题， 成为一个社会各界关注的热点问题，这是社会进步的体现。未来预算管理制度改革应当在回应社会的同时， 为国家治理现代化任务的实现提供基础支撑。我国是一个发展中国家，预算管理应着重在控制，还是注重绩效，这是一个在国际学界有争议的话题。我国现代化建设的目标决定了预算管理既要注意制度规范，也要注重绩效。这样，预算管理的挑战仍然很多。预算管理制度改革作为经济、政治、社会问题的交叉点， 改革的任务绝不会轻松。国家治理需要良好的预算管理。预算管理需要适应现代财政制度动态治理的要求。从某种程度上说， 预算改革将伴随全面深化改革的全过程。